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La privation de financement des partis anti-démocratiques :

Une loi toujours inapplicable

Le Vlaams Blok a dépensé en l'an 2000, plus de 50 millions de francs belges à des fins de propagande hors compagne électorale.
Cette somme est environ quatre fois plus importante que celle dépensée en moyenne par les partis politiques démocratiques en dehors des périodes électorales. Elle explique sans doute en partie l'omniprésence des tracts du Vlaams Blok dans les boîtes aux lettres de Bruxelles et de Flandre. Elle permet surtout de réaliser que l'activité politique exige des ressources financières importantes.
Si le Vlaams Blok est aujourd'hui la troisième force politique de Flandre, c'est sans doute parce qu'il a réussi à se structurer en parti moderne, en fédérant un grand nombre de courants épars au sein d'une organisation cohérente et efficace. La vie de cette organisation, le traitement de ses cadres, la communication avec ses militants et avec l'extérieur nécessitent beaucoup d'argent.
Au même titre que les autres partis politiques représentés au Parlement, cet argent est pour la plus grande partie, de l'argent public.

Le financement des partis politiques en Belgique
La loi du 4 juillet 1989 a instauré en Belgique un système de financement public des partis politiques.

A l'instar d'autres pays européens, l'absence de réglementation en matière de financement avait généré des scandales politico-financiers issus de confusions d'intérêts dans la gestion des affaires publiques, principalement dans le cadre de la passation des marchés publics. Afin de lutter contre cette dérive, le législateur est intervenu et a conféré un statut juridique aux partis politiques qui étaient jusqu'alors de simples organisations de fait.

Depuis 1989, les partis politiques ne peuvent plus recevoir de dons financiers de la part de personnes morales. Les personnes physiques sont encore autorisée à leur faire des dons pour un montant annuel ne dépassant pas 500 Euros  (20.000 BEF) et leur identité doit être renseignée lorsque ce don dépasse 125 Euros (5.000 BEF). Cette loi oblige également les partis politiques à constituer des associations sans but lucratif qui sont assujetties à une série de règles comptables strictes et chargées d'administrer les ressources financières du parti.

Chaque parti politique qui compte au moins un représentant à la Chambre et un représentant au Sénat a droit à une dotation publique .

Cette dotation se divise en deux parties :

  • un montant forfaitaire de 125.000 Euros (5 millions BEF), indexée ;
  •   un montant variable de 1,25 Euros (50 BEF) par vote valable en sa faveur lors des élections à la Chambre et au Sénat.

En 2001, le Vlaams Blok a touché à titre de dotations publiques 162 millions de francs belges . Pour sa part, le FN n'a pas droit à un financement national car il ne compte aucun représentant au Sénat.

La réforme de 1999 : l'article 15 ter
Le 12 février 1999, le Parlement a voté une loi insérant une nouvelle disposition dans la loi du 4 juillet 1989 relative au financement des partis politiques : l'article 15 ter.

En vertu de cet article, un parti politique peut être privé de sa dotation publique pendant une période ne pouvant être inférieure à trois mois et supérieur à un an, lorsque par son propre fait ou par celui de ses composantes, listes, candidats ou élus, il montre de manière manifeste et à travers plusieurs indices concordants, son hostilité envers les droits et libertés garantis par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (et ses protocoles additionnels).

Le Conseil d'Etat est compétent pour décider d'une telle privation. Il doit être saisi par une plainte introduite par 5 membres de la Commission parlementaire mixte de contrôle des dépenses électorales.

Cette disposition constitue le prolongement d'un autre article déjà inséré en 1995 dans la législation sur le financement des partis politique, l'article 15bis, qui prévoit que chaque parti politique doit s'engager dans ses statuts à respecter les droits et libertés consacrés par la Convention des droits de l'homme pour pouvoir bénéficier de la dotation publique.

L'article 15ter va donc plus loin puisque, au-delà de la simple obligation formelle statutaire, une juridiction (le Conseil d'Etat, section administration) est désormais autorisée à examiner dans les faits si un parti politique, ses composantes, candidats et élus, respectent bien les valeurs fondamentales de la démocratie .

A l'heure actuelle, l'article 15ter est cependant inapplicable.

En effet, la loi prévoit que la procédure et les modalités d'audition des intéressés devant le Conseil d'Etat doivent être élaborés par arrêté royal. Et cet arrêté royal n'existe pas…

Cette absence d'arrêté d'application s'explique avant tout par le contexte dans lequel est née la loi du 12 février 1999.

A la veille des élections législatives de juin 1999, après une législature éprouvante marquée par de nombreuses crises majeures et dans un climat de défiance face au monde politique (affaire Dutroux, procès Inusop et Agusta-Dassault), la menace d'un succès électoral du Vlaams Blok était plus présente que jamais.

Le climat communautaire était également extrêmement tendu et les institutions bruxelloises, maillon essentiel du fragile équilibre institutionnel belge, constituaient la cible privilégiée du parti d'extrême-droite flamand.

De plus, les options stratégiques privilégiées par les différents partis politiques pour lutter contre le Vlaams Blok divergeaient fondamentalement selon un clivage nord/sud classique. Entre les partisans de la sanction immédiate et spectaculaire et ceux qui craignaient de faire du Vlaams Blok un martyr aux yeux des électeurs, un compromis dût laborieusement être trouvé.

Une proposition de loi d'initiative parlementaire fût donc votée mais son application différée dans le temps, au-delà de l'échéance électorale de juin. Pour sa part, le Gouvernement n'intervint pas dans les débats.

Le vote eut lieu dans des conditions extrêmement difficiles, notamment en raison du dépôt de très nombreux amendements par le Vlaams Blok, dans le but de retarder le plus longtemps possible l'adoption du texte.

A peine celui-ci voté et publié au Moniteur belge, le Vlaams Blok introduisit un recours en annulation devant la Cour d'arbitrage.

La législature 1999-2003 :
de l'inertie du Gouvernement à l'inertie du Parlement

Plus de trois ans après son adoption, la loi du 12 février 1999 n'est toujours pas d'application. L'arrêté d'application n'a jamais été adopté par le Gouvernement. Plusieurs circonstances ont concouru à cette situation de blocage.

L'inertie du Gouvernement

a) Compétence de plusieurs ministres
L'élaboration de la procédure devant le Conseil d'Etat relève de la compétence du ministre de l'Intérieur.

Cependant, la loi du 12 février 1999 prévoit qu'une procédure de recours contre les décisions du Conseil d'Etat doit être organisée devant la Cour de Cassation. A ce titre, le ministre de la Justice est également compétent.

De surcroît, la loi prévoit également que l'arrêté royal organisant la procédure doit être délibéré en Conseil des Ministres.

Dans un dossier aussi sensible, la multiplication des intervenants renforce indéniablement les risques de blocage et d'inertie. En l'espèce, il est vraisemblable, que le dossier n'ait pas constitué une priorité politique pour les membres flamands du Gouvernement et, en particulier du Ministre de la Justice.

b) Le recours pendant devant la Cour d'arbitrage
L'existence du recours intenté par le Vlaams Blok devant la Cour d'arbitrage à l'encontre de la loi du 12 février 1999 explique également pourquoi le Gouvernement ne s'est pas empressé de rendre cette loi applicable.

En effet, toute procédure de privation de dotation introduite en vertu de la loi aurait été conditionnée par la décision de la Cour d'arbitrage sur la constitutionnalité de la loi elle-même.

Dans l'hypothèse, à tout le moins envisageable, où la Cour d'arbitrage aurait accueilli le recours du Vlaams Blok et annulé la loi du 12 février 1999, cette procédure de privation de dotation aurait dû être interrompue. Aux yeux de l'opinion publique, un tel événement se serait immanquablement assimilé à une forme d'acquittement du Vlaam Blok.

On peut donc comprendre que le Gouvernement ait préféré attendre le feu vert de la Cour d'arbitrage avant d'adopter l'arrêté royal d'application.

Cette dernière a rendu son arrêt le 7 mars 2001 par lequel elle a rejeté le recours introduit par Vlaams Blok.

Elle a cependant assorti ce rejet de différentes réserves réduisant la portée de la loi.

Ainsi, la Cour d'arbitrage a entendu préciser la notion " d'hostilité " envers les valeurs fondamentales de la démocratie qu'elle estimait être trop floue. Selon la Cour, il y a lieu d'interpréter cette notion comme la manifestation d'une " incitation à violer une norme juridique en vigueur " et notamment " une incitation à commettre des violences et à s'opposer à ces règles ". Ce faisant, elle a défendu une interprétation assez restrictive du texte de la loi.

La Cour d'arbitrage a également rappelé le principe de l'immunité parlementaire, précisant à cette occasion qu'un vote ou une opinion émise dans l'exercice d'un mandat parlementaire ne pourrait donner lieu à une procédure de privation de dotation publique.

Enfin, la Cour d'arbitrage a émis une troisième réserve en donnant la possibilité à un parti d'échapper à la sanction lorsque celui-ci désavouait publiquement un de ses membres qui aurait eu un comportement susceptible de donner lieu à l'application de la loi. Cette troisième réserve est la plus surprenante dans la mesure où la Cour d'arbitrage semble bien avoir ajouté une condition d'application inexistante dans la loi.

Sur le plan des satisfactions, outre le rejet du recours en lui-même, on notera que la Cour d'arbitrage a pris la peine de préciser qu'à ses yeux, le racisme et la xénophobie constituaient bien une violation des principes fondamentaux de la démocratie.

c) Les élections provinciales et communales de 2000
La tenue des scrutins provincial et communal du 12 octobre 2000 constitue également une explication de l'attentisme du Gouvernement.

Un des éléments essentiels du compromis relatif au vote de la loi du 12 février 1999, consistait précisément à éviter l'application de celle-ci à proximité d'une échéance électorale.

Or, si le Vlaams Blok représentait une menace lors des élections législatives et régionales de juin 1999, celle-ci était probablement encore plus sérieuse lors des élections locales, notoirement à Anvers.

Le Gouvernement s'est donc vraisemblablement inscrit dans la même logique prudente consistant à éviter de prendre toute mesure susceptible d'affecter le Vlaams Blok en période électorale.

d) L'avis du Conseil d'Etat du 8 mai 2001
Au lendemain de l'arrêt de la Cour d'arbitrage rejetant le recours du Vlaams Blok, le Conseil des Ministres a finalement adopté un projet d'arrêté royal permettant d'appliquer la loi du 12 février 1999.

Conformément à son obligation légale, le Gouvernement a sollicité un avis de la section législation du Conseil d'Etat sur ce projet d'arrêté royal.

Le 8 mai 2001, le Conseil d'Etat a remis son avis. Celui-ci soulignait notamment un problème de constitutionnalité contenu dans l'article 15ter.

Ce problème résulte du fait que l'article 15ter se contente de confier au Roi le pouvoir d'organiser la procédure de privation de dotation par arrêté royal alors que l'organe juridictionnel choisi par le législateur pour connaître de cette procédure est le Conseil d'Etat (section administration). Or, la Constitution (article 160) exige que les grands principes de toute procédure devant le Conseil d'Etat doivent être fixés par une loi et non par un simple arrêté royal.

En l'espèce, l'article 15ter ne contient aucune mention de ces grands principes. De surcroît, le projet d'arrêté royal d'application soumis à l'avis du Conseil d'Etat, s'écartait en plusieurs points de la procédure classique établie par les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et ce, sans habilitation légale.

En d'autres termes, le Conseil d'Etat (section législation) recommandait au Gouvernement de s'abstenir d'adopter l'arrêté royal et de procéder préalablement à une modification de la loi du 12 février 1999 afin de remédier à la situation.

Cette question fût abordée lors du kern (Conseil des Ministres restreint) du 5 juillet 2001. Le Gouvernement décida de suivre l'avis du Conseil d'Etat et de procéder à une modification préalable de la loi.

Il s'agit sans doute d'une sage décision. En effet, bien que purement technique, le problème de constitutionnalité de la procédure organisée devant le Conseil d'Etat aurai pu avoir des conséquences importantes.

En effet, si le Gouvernement était passé outre l'avis de la section législation du Conseil d'Etat et avait adopté l'arrêté royal sans modifier la loi, il ne fait aucun doute que cette question aurait été soulevée par le Vlaams Blok dans le cadre d'une procédure visant à le priver de sa dotation. En l'occurrence, la juridiction qui aurait dû examiner cette question aurait été la section administration du Conseil d'Etat dont la section de législation est précisément l'auteur de l'avis d'inconstitutionnalité.

L'issue du litige n'aurait fait aucun doute et, une fois encore, l'impression d'acquittement du Vlaams Blok aurait prévalu.

La voie de la modification législative semblait donc la meilleure.

Mais le Gouvernement se refusa à déposer lui-même un projet de loi. Afin d'aller le plus vite possible, il fût décidé de laisser l'initiative au Parlement…

 

L'inertie du Parlement
La solution au problème soulevé par le Conseil d'Etat est relativement simple sur le plan technique. Elle ne nécessite pas une remise en question des principes fondateurs de la loi ni une nouvelle réflexion autour des définitions et des concepts qu'elle énonce.

Il s'agit simplement de fournir une base légale suffisante au déroulement de la procédure devant le Conseil d'Etat, conformément au prescrit constitutionnel.

La solution idéale consisterait simplement à inscrire une référence adéquate à la loi du 12 février 1999 au sein des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. Ainsi, toutes les règles de procédure contenues dans les lois coordonnées s'appliquerait ipso facto à la procédure de privation de dotation.

Pour plus de sécurité, l'article 15ter devrait également subir une modification mineure au terme de laquelle la loi habiliterait directement le Roi à déroger à certaines règles des lois coordonnées. Une telle solution permettait une plus grande souplesse dans l'hypothèse où certaines règles de procédure classique s'adapteraient mal au cas spécifique d'une procédure de privation de dotation contre un parti politique. Le Gouvernement serait alors à même d'adapter ces règles par simple arrêté royal.

La rédaction d'une proposition de loi modificative allant dans le sens indiqué ne prendrait pas plus de quelques heures. Les débats entourant son vote ne devraient pas non plus être disproportionnés en raison du caractère purement technique de ceux-ci.

Pourtant, force est de constater que depuis la décision du Gouvernement de suivre l'avis du Conseil d'Etat et de procéder à une modification législative, plus d'un an s'est écoulé sans qu'aucune proposition de loi n'ait été déposée au Parlement.

Cette inertie ne peut valablement s'expliquer par un manque de communication entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. La présente législature nous a fournit suffisamment d'exemples d'accords entérinés au niveau de l'exécutif et transformés en propositions de loi d'origines parlementaires plutôt qu'en projets de loi du Gouvernement (accords de Lambermont et du Lombrd, réforme électorale, …).

En réalité, une tentative de dépôt de proposition de loi a bien eu lieu. La question a été abordée en conférence des Présidents des groupes politiques de la majorité à la Chambre des Représentants au début de l'année 2002.

L'objectif de la discussion était de s'assurer de la co-signature de l'ensemble des partis politiques de la majorité, francophones comme flamands afin d'éviter tout clivage communautaire sur le sujet.

Malheureusement, les sempiternels réserves relatives à la crainte de victimisation du Vlaams Blok semblent à nouveau avoir fait surface, empêchant du même coup le dépôt d'un texte commun.

Ce blocage est surprenant dans la mesure où il concerne une mesure approuvée par le Gouvernement. En effet, il s'agit simplement de répondre aux objections du Conseil d'Etat afin de conférer une base légale suffisante au projet d'arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres. Il est donc incompréhensible que des groupes politiques de la majorité aient éprouvés des réticences à co-signer un tel texte.

Il ne devrait d'ailleurs pas non plus poser de problèmes aux partis démocratiques de l'opposition puisque l'objectif poursuivi consiste uniquement à rendre applicable une loi votée par l'ensemble des partis démocratiques en 1999.

L'échéance électorale de juin 2003 n'incite cependant pas à l'optimisme dans un avenir proche.

 

Conclusions

L'article 15ter de la loi du 4 juillet 1989 telle que modifiée par la loi du 12 février 1999 n'est pas applicable plus de trois ans après son entrée en vigueur.

Bien que la Cour d'arbitrage en ait restreint la portée, la conformité des principes qu'il énonce avec la Constitution est établie.

Cela veut dire qu'en droit belge, un parti qui ne respecte pas les grands principes de la démocratie (et la lutte contre le racisme et la xénophobie en fait partie) peut se voir priver de financement.

Malgré l'existence de cette règle, un parti comme le Vlaams Blok ne peut être sanctionné, faute d'arrêté d'application. L'image qui résulte de cette situation est évidemment désastreuse.

On notera d'ailleurs que la Belgique s'est récemment fait égratigner par un rapport du Comité des Nations Unies datant du mois d'avril 2002 s'interrogeant notamment sur l'absence prolongée de l'effectivité de cette loi.

Le Centre pour l'égalité des chances a également pris la peine d'écrire aux présidents des partis démocratiques afin de débloquer le dossier.

Face à ce blocage, le Parlement bruxellois a décidé de réfléchir à l'élaboration d'une ordonnance régionale instaurant un mécanisme similaire s'appliquant à la dotation de fonctionnement des groupes parlementaires de cette assemblée.

Certes, le texte de l'article 15ter est perfectible, particulièrement sur le plan des définitions.

Sa portée se limite à la question de la dotation fédérale perçue par les partis politiques, négligeant d'autres aspects des moyens d'action mis à la disposition de ceux-ci (accès aux médias, financement des groupes parlementaires,…).

Certains auteurs ont fait d'intéressantes propositions visant à instaurer une procédure plus complète de déchéance des partis " liberticides " qui les priverait de l'ensemble des avantages que le système démocratique leur reconnaît . Ces idées ont fait l'objet d'une proposition de déclaration de révision de la Constitution déposée par les sénateurs Nagy et Cornil le 18 juillet 2001.

Devant les réticences, les blocages et les craintes que suscitent l'évocation même du Vlaams Blok et de la thématique de l'extrême-droite, il semble préférable de se contenter, dans un premier temps, d'engranger ce qui peut l'être.

L'article 15ter de la loi sur le financement des partis politiques représentait, lors de son vote en 1999, une solution de compromis. Il est plus que temps que ses termes soient enfin respectés.

 

Benjamin Cadranel
8 août 2002